Gianfranco Buttarelli, Paolo Colarossi
Il Comune di Aprilia, con deliberazione di Consiglio n. 45 del 02.08.2012, ha approvato un documento denominato “Compendio delle regole per i programmi integrati di riqualificazione urbana e assimilati“¹.
Per un’Amministrazione comunale è utile, e anzi necessario, poter disporre di un dossier unico che raccolga una pluralità di documenti di varia natura (norme e regolamenti, ma anche scenari progettuali e linee guida per gli interventi) tutti con contenuti prevalentemente volti all’obiettivo di migliorare la qualità urbana nella città esistente.
Infatti, in primo luogo, nella maggior parte delle aree urbane esistenti in Italia (e in particolare nelle aree urbane che sono state costruite a partire dagli anni ’60 dello scorso secolo e fino ad oggi) i livelli di qualità urbana (di qualità dell’abitare) sono molto carenti. In particolare in termini di dotazione e qualità degli spazi pubblici, che sono un fattore determinante per una buona qualità dell’abitare. Da ciò la necessità di interventi di rigenerazione urbana.
In secondo luogo, gli strumenti urbanistici tradizionali, ma anche quelli più recenti (i programmi complessi) non sono adatti o comunque sufficienti, se non adeguatamente indirizzati nei loro contenuti, per governare il tema della rigenerazione dello spazio pubblico di una parte di città e assicurarne le adeguate caratteristiche per la qualità dell’abitare.
Da qui l’idea di dotare un’Amministrazione comunale di un “Compendio delle regole per la qualità urbana”. Dove la parola “compendio” vuol significare la raccolta di documenti selezionati sulla base sia della loro rilevanza che della loro efficacia nei confronti dell’obiettivo qualità urbana, con riferimento principale alla qualità dello spazio pubblico. Mentre con la parola “regole” si vuole intendere il complesso di norme, regolamenti, scenari, linee guida ecc. che formano un Compendio.
Le caratteristiche e i possibili contenuti
Poiché una delle qualità per un buon abitare è data anche dalla bellezza dello spazio pubblico, bellezza che dipende dai tipi, dalle forme e dagli arredi urbani, un Compendio comunale dovrà avere come contenuto principale uno “Schema (o scenario) di assetto per il sistema degli spazi pubblici di una città o di sua parte” accompagnato da linee guida per gli interventi sui diversi spazi pubblici che compongono il sistema.
Sistema che sarà composto dagli spazi pubblici più importanti e rilevanti (il sistema strutturante per una città o parte di città) per i loro valori morfologici, funzionali e sociali. Lo Schema non avrà i caratteri di un piano urbanistico, ma piuttosto quelli di un programma di interventi su specifici spazi pubblici, ognuno definito con sue proprie e specifiche linee guida.
Inoltre, nei casi in cui sono possibili interventi di rigenerazione su aree private, il compendio dovrà contenere anche linee guida per il progetto e uno schema di convenzione, disciplinante i rapporti fra il soggetto attuatore (eventualmente associato con altri in possesso dei requisiti prescritti), con punti principali:
- l’oggetto dell’intervento con la individuazione di eventuali stralci funzionali;
- il contenuto della eventuale variante urbanistica;
- le aree ed i beni immobili compresi;
- la valutazione del “maggior valore”² generato dall’intervento in variante urbanistica;
- le opere pubbliche (primarie e secondarie) da realizzare a scomputo degli oneri complessivamente dovuti;
- le opere di interesse pubblico;
- le aree di cessione;
- le garanzie per la realizzazione diretta (opere primarie di importo inferiore alla soglia comunitaria) ed indiretta (opere secondarie);
- le garanzie afferenti gli adempimenti contrattuali (progettazione, realizzazione e trasferimento delle opere);
- gli inadempimenti per i quali si prevede la risoluzione contrattuale;
- la individuazione degli inadempimenti assoggettati a penalità.
Questa parte del Compendio potrà essere oggetto di una delibera di Consiglio Comunale che avrà valore di programma delle politiche urbane dell’Amministrazione.
Come tale, dunque, lo schema di assetto, le linee guida e lo schema di convenzione potranno essere variati quando se ne ravvisino le opportunità, o integrati con altri interventi (integrazione del sistema degli spazi pubblici) o, nelle sue singole parti, implementato con approfondimenti alle linee guida.
Altri possibili contenuti e/o riferimenti di un Compendio, questa volta di tipo normativo, possono essere regolamenti (regolamenti per le aree verdi, regolamenti per l’affidamento di aree verdi pubbliche ad associazioni di abitanti³), i piani del colore, i piani per l’arredo urbano, la regolamentazione delle modalità di calcolo e di erogazione, sotto forma di contributo straordinario, del “maggior valore” generato dagli interventi interessanti aree ed immobili compresi in variante urbanistica.
Gli interventi di rigenerazione possono interessare anche il territorio non urbanizzato di un comune, e, dunque, il Compendio, sempre mantenendo una caratterizzazione di complesso di regole per la qualità dell’abitare, proporre schemi di reti ciclopedonali, e di salvaguardia e valorizzazione di aree verdi e di beni naturalistici e storici (schema di assetto della struttura ambientale e culturale del territorio comunale).
La gestione
Il Compendio nell’attuale sfavorevole contingenza socio-economica costituisce il tentativo per ridare centralità alla pianificazione con forme adeguate alle dinamiche in atto.
La progressiva riduzione delle risorse pubbliche mette in crisi, non solo l’obiettivo di conferire alla città le necessarie qualità, ma addirittura quello della sua manutenzione. La carenza di manutenzione, fra l’altro, compromette l’utilizzo dello spazio pubblico, primaria componente del welfare.
Il Compendio, con una gestione evolutiva, valorizzando le opportunità urbane opportunamente rilevate, può guidare l’indispensabile apporto privato verso la configurazione di assetti urbani maggiormente rispondenti alle insopprimibili esigenze di una sicura convivenza sociale. Il Compendio è uno strumento informale, che rende trasparente il processo di trasformazione della rendita differenziale (la potenziale ricchezza delle città), la cui efficacia è subordinata alla piena condivisione dei soggetti coinvolti (amministrazione, proponenti, portatori di interessi). La coesione sociale si conferma fattore decisivo, sia per il consolidamento che per la valorizzazione di plusvalenze derivanti da processi di densificazione che costantemente nel tempo caratterizzano le dinamiche urbane.
Pur con tutte le semplificazioni configurate nei diversi provvedimenti adottati, i processi di qualificazione, mediante interventi proposti da soggetti privati, permangono complessi. Necessitano, per essere gestiti con esiti favorevoli, di strutture pubbliche dedicate, rispondenti nella composizione alle esigenze. Tale requisito si è rivelato nel tempo e nella geografia delle città quasi sempre insoddisfatto, sia per vincoli di spesa, sia per la scarsa fiducia degli amministratori nella possibilità di acquisire dagli interventi urbani complessi consenso spendibile nelle competizioni elettorali.
Il caso di Aprilia
L’approvazione del Compendio nel Comune di Aprilia, convintamente voluto dall’amministrazione, costituisce l’esito di una serie di provvedimenti, progressivamente attivati per conferire organicità agli interventi di riqualificazione comunque denominati (i PrInt, i programmi di riqualificazione del piano casa regionale…).
La città, infatti, pur dotata di tutte le aree a standard, presenta una bassa qualità urbana in ragione dell’assenza di un disegno strutturante, esito di un’attuazione delle previsioni urbanistiche generali mediante lottizzazione convenzionata.
Il Compendio si caratterizza quindi per la completezza dei riferimenti, regolamentari e progettuali, necessari per la gestione degli interventi proposti (obiettivi, criteri generali per la formazione ed approvazione degli interventi, criteri per la determinazione dei contributi, linee guida per la progettazione, schema di convenzione per la formalizzazione dei rapporti, schemi di assetto strutturale interessanti i sistemi di spazi pubblici configurati nella città e nel territorio).
Il Compendio ha anticipato di oltre due anni la regolamentazione del “maggior valore” derivante da interventi di valorizzazione immobiliare, stabilita dal DPR 380/2001 come modificato dalla legge 164/2014, ma nonostante il tempo trascorso al momento lo strumento, per varie cause esterne allo strumento stesso, si è rivelato inefficace rispetto ai risultati attesi.
- Autori: Studio Coffice e Gianfranco Buttarelli, Ilaria Buttarelli, Giuseppe Naccarato, Maurizio Vantaggio.
- Cfr. art. 16 comma 4 D.P.R. 380/2001.
- Trattasi del così detto “baratto amministrativo” di cui all’art. 24 del D.L. 133/2014.
